06.07.2022

Neutralität ist ein Werkzeug der Aussenpolitik zur pragmatischen Anwendung in schwierigen Situationen

Der frühere Luzerner Nationalrat Hans Widmer (81) ist vor allem in Erinnerung als Bildungs- und Kulturpolitiker. Allerdings wirkte er in der Grossen Kammer auch in der Aussenpolitischen und später der Sicherheitspolitischen Kommission. Ebenfalls gehörte er zur Delegation der OSZE und wirkte in diesem Kontext verschiedentlich bei Wahlbeobachtungen mit.

In jenen Jahren gründet sein anhaltendes Interesse an entsprechenden Themen, die bekanntlich aktuelle und grundsätzliche Fragestellungen zuhauf stellen. Wer mit Hans Widmer heute über Putins Krieg gegen die Ukraine und die Neutralitätspolitik sprechen will, wird von ihm zunächst auf ein Referat verwiesen, das er im September 2012 – damals bereits nicht mehr im Nationalrat – auf Einladung des EDA im Zusammenhang mit einem NATO-Anlass in Kiew gehalten hat (siehe unter «Links»).

Dieses Votum ist hier wörtlich zu lesen, gefolgt von einem kurzen Interview mit Hans Widmer.

(hrf)
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Die Schweiz ist ein völkerrechtlich anerkanntes, neutrales Land. Als solches untersteht sie dem Neutralitätsrecht. Dieses ist als ein Teil des Völkerrechtes zu verstehen und wurde im Haager Abkommen von 1907 festgeschrieben. Dieses formuliert die Rechte und Pflichten der «Neutralen».

Als bedeutendstes Recht gilt dabei dasjenige auf die Unverletzlichkeit des eigenen Territoriums. Diesem Recht stehen entsprechende Pflichten gegenüber, wie zum Beispiel die Nichtteilnahme an Kriegen und die Pflicht zur Selbstverteidigung.

In der 1999 nachgeführten Verfassung bleibt die Neutralität unberührt. Wie bis anhin sind der Bundesrat und die Bundesversammlung für die Konkretisierung der Neutralitätspolitik zuständig. Trotz dieser direktdemokratischen Einschränkung erfreut sich das Konzept der Neutralität hoher Akzeptanz.

Gemäss einer ETH-Studie aus dem Jahre 2007 sprachen sich 92 Prozent der Schweizer Bevölkerung für die Neutralität aus. Sie spielt bei der Beantwortung der Frage, ob eine aussenpolitische Massnahme neutralitätskompatibel ist oder nicht, heute sogar eine grössere Rolle als in den 90-iger-Jahren.

Diese Tatsache hat zur Folge, dass es bei der konkreten Ausgestaltung der Neutralitätspolitik und vor allem bei deren Anwendung auf konkrete Fälle immer wieder zu heftigen politischen Auseinandersetzungen kommt.

Insbesondere nationalkonservative Kräfte stehen in der Tradition der sogenannten «Integralen Neutralität», die kurz vor und während des Zweiten Weltkrieges für die Schweiz überlebenswichtig war. Die integrale Neutralität beschränkt sich nicht auf das Abseitsstehen bei direkt kriegerischen Auseinandersetzungen, sie beinhaltet auch ein gänzliches Absehen von Wirtschaftssanktionen.

Der Bundesrat bewegt sich demgegenüber immer wieder auf dem Hintergrund eines offeneren Neutralitätsverständnisses. Dieses hat in seinem pragmatischen Charakter zur Folge, dass das Mittragen von Wirtschaftssanktionen neutralitätskompatibel sein kann.

Als die Schweiz 1920 dem Völkerbund beitrat, war sie auch bereit, Wirtschaftssanktionen mitzutragen. Aus dieser Zeit stammt denn auch der Begriff der «differenziellen Neutralität»    ·

Die Aussenpolitik der Schweiz nach 1945 bringt mit dem Leitmotiv «Neutralität und Solidarität» eine weitere Facette des Neutralitätsbegriffes zum Ausdruck und wird so zur Voraussetzung dessen, was man heute als «aktive Neutralität» bezeichnet.

Meine Damen und Herren

Die verschiedenen Interpretationsmöglichkeiten der Neutralität zeigen, dass sich praktisch jede Politgeneration den Zeitumständen entsprechend neu mit der Konkretisierung des Neutralitätsgedankens auseinanderzusetzen hat. Diese Feststellung darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass es bei der Vorstellung der schweizerischen Neutralität einen festen Kern gibt: sie wird als dauernde und bewaffnete Neutralität verstanden. Reicht das Zurückgreifen auf die Maxime integrale Neutralität in der vernetzten Welt von heute noch aus, um eine problem- und zielorientierte Aussenpolitik zu gestalten?

Nach dem Ende des Kalten Krieges führte die Beantwortung dieser Frage zu sehr heftigen innenpolitischen Auseinandersetzungen. Immer wieder, wenn es darum ging, über die Teilnahme der Schweiz an internationalen Programmen zu entscheiden oder über die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen Volksabstimmungen durchzuführen, kam es zu sehr emotionalen Polarisierungen.

Eindrücklich waren in diesem Zusammenhang die Abstimmungen über den UNO-Beitritt (1994) oder über das Mitmachen beim EWR (1992).
 
Die Regierung und die Befürworter der Öffnung mussten bei all diesen Urnengängen grosse Anstrengungen unternehmen, um die Neutralitätskompatibilität der entsprechenden Vorlagen plausibel zu machen. Bezüglich des UNO-Beitrittes ist dies in einer zweiten Abstimmung gelungen.

Bei der EWR-Abstimmung haben die Neutralitätsbedenken der öffnungskritischen Gegner obsiegt. Sie bezogen ihre Überzeugungskraft aus dem Begriff der integralen Neutralität, den sie geradezu mythologisch zu überhöhen verstanden.

Die Neutralitätsfrage spielt immer auch dann eine bedeutende Rolle, wenn es um sicherheitspolitische Engagements der Schweiz geht.

Neutralitätsrechtlich ist die Gewährung von Transitrechten für friedensunterstützende Operationen mit der Neutralität vereinbar, wenn die Operation aufgrund eines Mandats des UNO-Sicherheitsrats oder mit der Zustimmung der Konfliktparteien erfolgt. Die gleichen Bedingungen gelten auch für die Teilnahme der Schweiz für friedensunterstützende Operationen.

Im Kosovokrieg von 1999 wurde die konkrete Neutralitätspolitik genau nach diesen Konditionalitäten  gestaltet. Für die Schweiz waren die Menschenrechtsverletzungen während dieses Krieges inakzeptabel. Zudem musste man damit rechnen, dass die Schweiz wegen der vielen hier lebenden Kosovo-Albaner zum Hauptziel grosser Flüchtlingsströme werden könnte. Daher war für sie ein aussenpolitisches Engagement von grossem Interesse. Die Frage stellte sich, wie weit sie gehen konnte, ohne mit dem Neutralitätsrecht in Konflikt zu geraten.

Ihre Antworten waren klar: da die NATO ohne Mandat des UNO-Sicherheitsrates in den Konflikt eingegriffen hatte, gewährte die Schweiz für die Kampfeinsätze keine Transitrechte. Hingegen beteiligte sie sich an humanitären Aktionen sowie an internationalen Wirtschaftsaktionen.

Als dann der Krieg zu Ende war, wurde unter dem Mandat der UNO und mit der Zustimmung von Jugoslawien die internationale Friedenstruppe KFOR im Kosovo stationiert, an der sich auch die Schweiz beteiligte. Der KFOR wurden wegen das UNO-Mandats auch Transitrechte gewährt.

Dieses Beispiel aus der neueren Geschichte macht deutlich, dass die schweizerische Realpolitik ihrer humanitären Tradition entsprechend sich mit Nachdruck für die Respektierung der Menschenrechte einsetzt und dass sie die Handlungsspielräume einer aktiven Neutralität situationsgerecht zu nutzen weiss.

Komplexer wird es, wenn wir uns mit der Frage beschäftigen, ob die Teilnahme an friedenserzwingenden Operationen mit militärischen Mitteln mit der Neutralität vereinbar sind oder nicht.

Als der Bundesrat im Jahre 1993 den Neutralitäts-Bericht vorlegte, legte er den Neutralitäts-Begriff sehr weit aus und legte dar, dass die Teilnahme an friedenserzwingenden Operationen mit militärischen Mitteln unter den folgenden Bedingungen neutralitätskompatibel wäre:

Erstens: die Operation ginge auf ein Mandat des UNO­-Sicherheitsrates zurück und zweitens: die Staatengemeinschaft würde weitgehend geschlossen gegen einen Rechtsbrecher vorgehen.

Als dann acht Jahre später im Jahre 2001 das Militärgesetz teilrevidiert wurde, ging für die Mehrheit der Entscheidungsträger ein derart weitgefasster Neutralitätsbegriff zu weit und man verabschiedete ein revidiertes Gesetz, das eine Teilnahme der Schweiz an Kampfhandlungen zur Friedenserzwingung kategorisch ausschliesst.

Sie sehen also, meine Damen und Herrn, dass der Neutralitätsbegriff der Schweiz im Verlaufe der Zeit – abgesehen von seinem Kerngehalt der dauernden und bewaffneten Neutralität – verschiedene Deutungsvarianten erfahren hat.

Die Schweiz ist mit dieser Flexibilität bisher sehr gut gefahren: war sie in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft von Kriegen umgeben, zog sie sich zurück auf die strikte integrale Neutralität.

Änderte sich dagegen das Umfeld, wendete der Kleinstaat jeweils eine differenzielle Neutralität an, welche zunehmend auch Akzente einer aktiven, solidarischen und auf Kooperation mit anderen Staaten ausgerichtete Politik anstrebte.

Trotz gewisser idealistisch-altruistischer Elemente wird immer darauf geachtet, dass die Interessen des Landes optimal durchgesetzt werden. Insofern ist die Neutralität ein wichtiges Instrument zur Wahrung der Unabhängigkeit. In kriegerischen Zeiten ist die Schweiz auch bereit, bündnisfrei diese Unabhängikeit auch militärisch zu verteidigen und in Friedenszeiten kann sich der Kleinstaat Schweiz durch eine aktive, solidarische und kooperative Neutralität auch internationale Achtung verschaffen: Die Schweiz hat durch ein solches Verhalten auch einen beachtlichen Bonus des Vertrauens aufgebaut. Diese Vertrauenswürdigkeit hat bei verschiedenen Gelegenheiten dazu geführt, dass Konfliktparteien die guten Dienste der schweizerischen Diplomatie nachgefragt haben.

Auch wenn der variable Neutralitätsbegriff bei seiner konkreten Anwendung auf neue Situationen immer wieder zu Polarisierungen führt, sehe ich in ihm ein wertvolles Element der schweizerischen Identität und eine taugliche Orientierungshilfe für eine pragmatische Aussenpolitik, welche die Unabhängigkeit in den Vordergrund stellt, ohne das Land in die Gefahrenzone des Isolationismus zu führen.

Soweit der Wortlaut der Rede von Altnationalrat Hans Widmer in Kiew.

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Herbert Fischer: Hans Widmer, deinen Vortrag in Kiew hast Du am 12. September 2012 gehalten, also vor fast zehn Jahren. Bis zu Beginn des Ukraine-Kriegs (am 24. Februar 2022) war die Neutralität der Schweiz nicht wirklich ein Thema. War die «neutralitätspolitische Ausgangslage» bei Kriegsbeginn die gleiche wie zum Zeitpunkt Deines Vortrages?

Hans Widmer: In der öffentlichen Meinung hat sich im Hinblick auf das neutralitätspolitische Selbstverständnis der Schweiz kaum etwas verändert. Wohl aber mussten sich die aussenpolitischen Verantwortungsträger aus Anlass der Annektierung der Krim (2014) sowie im Zusammenhang mit den kriegerischen Aggressionen Russlands im Donbas vermehrt mit neutralitätspolitischen Fragen auseinandersetzen.

Warum denn war die Neutralitätspolitik der Schweiz bis und mit Kriegsbeginn in der Ukraine und bis zu den kurz danach beginnenden Auseinandersetzungen über Schweizer Reaktionen (Sanktionen, Suche nach Oligarchen-Geldern) hierzulande kein Thema?

Hans Widmer: Weil die Schweiz genauso wie Deutschland und Österreich – denken wir etwa an den Putin-Freund Gerhard Schröder – naiv an einen beinahe ewigen Frieden nach dem Kalten Krieg glaubte. Oder weil sie – denken wir an das Abkommen von Minsk – nicht zu Unrecht auf ihre diplomatischen Einflüsse stolz war.

Politische Prozesse entwickeln fast immer eine mehr oder weniger starke, eigene Dynamik. Was denkst du: was kann in absehbarer Zeit die Neutralitätspolitik der Schweiz bezüglich des Ukraine-Krieg und bezüglich Putin in welche Richtung beeinflussen?

Hans Widmer: Die von vielen pro-ukrainischen Playern als zögerlich beurteilte Übernahme der Sanktionen durch die Schweiz hat einerseits die westliche Allianz sehr befremdet. Und zum anderen hat sie gleichzeitig zu geharnischten Reaktionen des Kremls geführt. Nachdem der Bundesrat aber gemerkt hat, dass die öffentliche Meinung in der Schweiz klar pro-ukrainisch ist, hat er die Akzente bei der Deutung des Neutralitätsbegriffes entschiedener in Richtung «Ausreizung» der humanitären Möglichkeiten dieses plastischen Begriffes gesetzt.

Damit ist auch der Spielraum grösser geworden, dass die Schweiz im Hinblick auf ein mögliches Engagement nach dem Krieg wieder ernster genommen wird.

In diesem Zusammenhang sehe ich auch die Konferenz von Lugano, die zum jetzigen Zeitpunkt  vor allem symbolpolitischen Charakter hat. Sie macht aber deutlich, dass unser weltweit als neutral anerkanntes Land nach anfänglichem Stolpern wieder zurück ist auf dem Platz, auf dem es sich in seiner Geschichte immer wieder bewährt hat. Auf jener Bühne, wo nach kriegerischen Auseinandersetzungen mehr oder weniger erfolgreich nach Lösungen für die Zukunft gesucht wurde. Und wo Lösungen manchmal auch gefunden wurden.  

Wenn dieser Konflikt vorbei sein wird: Welche Erkenntnisse könnten sich daraus ableiten für die «Neutralitätspolitik danach»?

Hans Widmer: Niemand kann heute eine genaue Prognose machen, weil wir eine weltgeschichtliche Phase radikaler Umwälzungen durchleben. Von heute auf morgen kann so vieles ändern, teils eben sogar radikal. Denken wir nur an die Geschwindigkeit, mit der Finnland und Schweden den NATO-Beitritt durchsetzen konnten. Oder in welchem Tempo die Ukraine EU-Beitrittskandidatin geworden ist.

Vor diesem Hintergrund wird gewiss auch die Neutralität selber ganz grundsätzlich auf den Prüfstand kommen, früher oder später.

Auf der anderen Seite ist der Neutralitätsbegriff sehr dehnbar; vergleiche dazu zum Beispiel den Begriff der «differenziellen Neutralität» in meinem Referat in Kiew. Ein derart wirksames und gleichzeitig geschmeidiges Werkzeug für eine erfolgreiche pragmatische Aussenpolitik wird wohl nicht so schnell aufgegeben. Und genau das ist dieses Instrument eindeutig. Ich bin sicher, dass dies auch eine Mehrheit in unserem Land so sieht und so will.

Altbundesrat Christoph Blocher hat eine Initiative angekündigt, um die Neutralität in der Verfassung zu verankern. Was hälst Du davon?

Hans Widmer: Der Altpolitiker zeigt einmal mehr, dass er ein feines Gespür hat für erfolgsversprechende Fragestellungen, welche – vergleiche den EWR-Beitritt (Abstimmung vom Dezember 1992) – beim identitären Selbstverständnis unseres Kleinstaates ansetzen. Zudem gelingt ihm in diesem Fall auch das entsprechende Timing im Hinblick auf die Nationalratswahlen im Oktober 2023. Allzu viel Erfolg dürfte der Initiative allerdings trotzdem nicht beschieden sein, wenn der breiten Bevölkerung rechtzeitig und überzeugend klar gemacht werden kann, dass die Prinzipien der Neutralität ja bereits in der Verfassung verankert sind. Und vor allem, dass wir mit einer der jeweiligen geschichtlichen Situation angepassten Interpretation dieser Prinzipien bisher gut gefahren sind.

Der Neutralitätsbegriff ist kein metaphysisches Prinzip, sondern ein pragmatisch zu handhabendes Werkzeug der Aussenpolitik in schwierigen Situationen.

Ist eigentlich das Thema «Die Schweiz und ihre Neutralität» – zumindest bei einem Teil des Schweizer Volkes – darum negativ besetzt, weil unter anderem der Bergier-Bericht klar nachgewiesen hat, dass unser Land im Zweiten Weltkrieg nicht wirklich neutral war. Sondern dass es sich gegenüber Nazi-Deutschland immer wieder – sagen wir es so – «kooperativ verhalten hat»?

Hans Widmer: Wie bereits erwähnt, unterscheide ich zwischen den Grundprinzipien der Neutralität und deren Anwendung in konkreten Krisensituationen. Prinzipien sind in der Verfassung festgeschrieben und völkerrechtlich anerkannt. Aber sie stehen in der Verfassung, bewusst nicht im Zweckartikel und in den aussenpolitischen Grundsätzen. Dadurch wird bereits in der Architektur der Bundesverfassung zum Ausdruck gebracht, dass die Neutralität kein Selbstzweck ist, sondern ein Mittel zum Zweck. Und dieser ist – zu Ende gedacht – das Überleben unseres Kleinstaates. Was das Verhalten der Schweiz im Zweiten Weltkrieg betrifft, so gibt es nichts zu beschönigen.

Man darf aber auch nicht das Verhalten der damaligen Entscheidungsträger als Ganzes in Frage stellen, weil sie stets vor der Herausforderung standen, eine Güterabwägung zwischen Neutralität, Kollaboration und Sicherheit durchzuführen.

Leider hat man der Bevölkerung gegenüber im Namen eines falschverstandenen Neutralitätsmythos so getan, als hätte man stets nach der Reinheit der Lehre gehandelt. Der Bergier Kommission ist hoch anzurechnen, dass sie gezeigt hat, dass dem nicht so war. Es wäre aber falsch, deswegen die neutralitätspolitischen Leistungen der damaligen politischen Instanzen als Ganzes in ein schlechtes Licht zu stellen. Wie auf anderen Politikfeldern gilt es auch hier – im Sinne eines pragmatischen Politikverständnisses – zur Kenntnis zu nehmen, dass die Lücke zwischen Verfassungsanspruch und politischer Alltagswelt von Fall zu Fall grösser oder kleiner werden kann; dass es jedoch das Ziel ist, sie möglichst klein zu halten.

Interview: Herbert Fischer
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Der Interviewer duzt Hans Widmer, weil die beiden seit über 40 Jahren befreundet sind. Siehe auch unter «In Verbindung stehende Artikel»: Grosses Interview mit Hans Widmer zum Achtzigsten (Eintrag vom 6. September 2021).

Siehe auch unter «Links» und unter «In Verbindung stehende Artikel».